TINDAK KEKERASAN DAN RADIKALISME DALAM PERSPEKTIF PENEGAKAN HUKUM DI INDONESIA

TINDAK KEKERASAN DAN RADIKALISME DALAM PERSPEKTIF

PENEGAKAN HUKUM DI INDONESIA

Oleh: Dr. Chairul Huda, SH., MH

1. Pengantar

Topik pembicaraan sebagaimana yang tergambar dalam judul makalah ini dapat dipecah dalam dua variabel, yaitu “tindak kekerasan dan radikalisme” dihadapkan pada anak kalimat “penegakan hukum di Indonesia”. Dalam persepektif penulis, “tindak kekerasan” disini adalah genus dari sekumpulan tindak pidana, yang dilihat dari modus operandi-nya menggunakan cara-cara kekerasan, baik pisik mapun psikis. Baik yang dilakukan oleh para kriminal, aparat penegak hukum maupun masyarakat secara kolektif. Sementara itu, “radikalisme” merupakan suatu cara berfikir yang memutlakkan kebenaran suatu paham tanpa memandang acuh perlunya toleransi atas pandangan lain. Tentunya karena “radikalisme” digandengkan dengan “tindak kekerasan”, maka hal ini harus dimengerti sebagai suatu paham dalam konotasi negatif. Paling tidak ketika implementasinya menimbulkan dampak negatif dalam masyarakat. Sementara itu, penegakan hukum dipahami sebagai pelaksanaan kebijakan eksekutif (executive policy) dan kebijakan yudikatif (judicative policy), yang menjadi bagian criminal policy, yaitu tanggapan rasional masyarakat terhadap suatu kejahatan (tindak pidana), yang dari segi penal dilakukan dengan memberdayakan sistem peradilan pidana.

Dengan menghadap-hadapkan kedua hal di atas, yaitu menghubungkannya dengan istilah “dalam perspekif”, seolah-olah panitia seminar ini menggiring pembicaraan untuk dapat mendalami sejauhmana persoalan pertama dapat dijawab dengan persoalan kedua. Namun sayangnya, pemahaman demikian itu menjadi sangat utopis, baik dilihat dalam kerangka normatif maupun sosiologis. Mengingat “penegakan hukum” itu sendiri merupakan suatu “masalah” di Indonesia, sehingga jangankan diharapkan dapat menjadi jawaban atas masalah merebaknya “tindak kekerasan dan radikalisme”, tetapi justru sebagian besar energi yang dimilikinya tersita untuk memecahkan masalah internalnya. Hanya dengan “energi yang tersisa” sangat sulit dapat mewujudkan harapan panitia seminar tersebut, yang sebenarnya mungkin menjadi harapan kita semua, terutama para ahli hukum.

Kondisi morat marit penegakan hukum di Indonesia disinyalir telah menjangkiti baik substance, structure maupun culture-nya. Dilihat dari substansi peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar dan landasan penegakan hukum dapat disaksikan adanya hal-hal yang belum dirumuskan dengan jelas (under legislation), bahkan disana sini secara teoretik menunjukkan adanya cacad disain (latent defect), sehingga berkerja tidak efektive dan efesien. Sementara itu, secara struktural penegakan hukum tengah menghadapi persoalan serius. Misalnya, ada Jenderal Polisi yang ditahan karena “membantu” pelarian seorang pembobol bank, seorang Jaksa yang “nyambi” berjualan narkoba yang sebenarnya barang bukti, pengacara yang diadili karena menyuap panitera pengadilan, dan yang paling memprihatinkan disebut-disebut meningkatnya “kretivitas” para hakim, termasuk hakim agung dalam melakukan “jual-beli” putusan. Ditambah lagi secara kultural ada sejumlah indikasi ketika menghadapi kasus BLBI aparat penegak hukum seperti kehilangan gairah untuk menyelesaikannya, sedangkan sebaliknya dalam kasus Bank Mandiri aparat penegak hukum justru sangat bersemangat.

Sehubungan dengan itu, dalam makalah ini hanya beberapa hal yang penting yang akan disoroti berkenaan dengan tindak kekerasan dan radikalime dalam perspektif penegakan hukum di Indonesia. Berkenaan dengan tindak kekerasan dan radikalime penulis akan mengemukakan hipotesis berkenaan dengan kausalitasnya. Sementara itu, tentang penegakan hukum, pembahasan akan terutama mengkaji kinerja sistem peradilan pidana. Hal ini juga terbatas pada berbagai apek pelaksanaan tugas Polri sebagai salah satu pendukung sistem peradilan pidana tersebut. Dengan ini penulis ingin mengajak semua peserta seminar, untuk merenungkan dan bahkan jika mungkin mulai memikirkan solusi alternatif atas hal itu.

2. Landasan Filosofis Penegakan Hukum

Penegakan hukum merupakan bagian politik kenegaraan (state policy) yang diamanatkan dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945. Gagasan ini termaktub dalam anak kalimat “melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia”. Kata-kata “melindungi” disini, mengandung makna adanya tugas negara untuk secara aktif mengadakan segala macam perlindungan, terutama terhadap seluruh rakyat Indonesia. Termasuk didalamnya perlindungan masyarakat dari aktivitas tertentu yang sifat a social. Oleh karena itu, konstitusi pada dasarnya memerintahkan kepada para penyelenggara negara untuk mengadakan “pencegahan dan pemberantasan tindakan-tindakan semacam itu”, sebagai wujud konkrit pelaksanaan kebijakan perlindungan hukum.

Termasuk dalam pengertian perbuatan yang anti sosial adalah sempit tindak kekerasan, yang diantaranya diberi bentuk positif sebagai berbagai tindak pidana tertentu yang dalam pelaksanaannya pelaku menggunakan cara-cara kekerasan. Ketika “penegakan hukum” sebagai padanan “law enforcement” terutama dikonotasikan sebagai pemusatan perhatian pada “pencegahan dan pemberantasan kejahatan”, maka hal ini merupakan penafsiran restriktif, yaitu sebagai pelaksanaan penerapan dan eksekusi hukum pidana dalam kejadian-kejadian konkrit. Berkenaan dengan ini, kompetensi utama penegakan hukum oleh karenanya dilekatkan pada pemberdayaan sistem peradilan pidana (criminal justice system).

Sistem peradilan pidana memang menempatkan “pencegahan dan pemberantasan kejahatan” sebagai tujuan utamanya. Lapatra mengatakan, “dari sistem peradilan pidana itu ada empat komponen fungsi satu dengan lainnya selalu berhubungan dan berkoordinasi, yang memiliki satu kesatuan persepsi dan tujuan yang sama, yaitu usaha menanggulangi kejahatan”.[1] Dalam hal ini seluruh kinerja sistem peradilan pidana, yang terdiri dari empat komponen yaitu kepolisian yang terutama melakukan tugas penyidikan, kejaksaan sebagai lembaga penuntut umum, pengadilan dan lembaga pemasyarakatan, yang pada dasarnya diarahkan untuk mengendalikan kejahatan, sampai pada batas yang dapat ditoleransi.[2]

Dalam memberi tanggapan terhadap suatu aktivitas kriminal, terbuka baik pendekatan yang sifatnya penal maupun non penal. Menurut Muladi pendekatan penal merupakan kebijakan kriminal yang dilakukan secara represif, yaitu melalui sistem peradilan pidana, sedangkan pendekatan non penal dilakukan melalui pelbagai usaha pecegahan tanpa harus menggunakan sistem peradilan pidana, misalnya usaha penyehatan mental masyarakat, penyuluhan hukum, pembaharuan hukum perdata dan hukum administrasi, dan sebagainya.[3]

Dalam pada itu, Kepolisian Republik Indonesia (Polri) adalah salah satu komponen sistem peradilan pidana yang sangat menentukan dalam tercapainya tujuan pencegahan dan pemberantasan kejahatan, yang sementara ini dapat dikatakan sebagai penegakan hukum. Berbagai perkembangan teoretik mengenai sistem peradilan pidana sebagaimana dikemukakan di atas, pertama-tama bukan hanya akan mempengaruhi kinerja kepolisian, tetapi juga harus diantisipasi. Baik dalam tataran formulasi, aplikasi maupun eksekusinya di lapangan. Posisi strategis Polri dalam hal ini berkaitan dengan konsepsi teoretik bahwa kepolisian merupakan “gatekeeper”[4] dan “gaol prevention officer”[5] sistem peradilan pidana.

Kepolisian merupakan penjaga pintu gerbang (gatekeeper) sistem peradilan pidana. Setiap kali seorang kriminal “berhubungan” dengan hukum pidana, pada umumnya mula-mula yang dihadapi adalah kepolisian. Hal ini sesuai dengan design prosedur sistem peradilan pidana yang dirancang dalam Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana (KUHAP). Apakah seseorang tersebut akan terus bergulir masuk ke dalam sistem peradilan pidana sangat ditentukan oleh komponen kepolisian. Dalam hal ini apakah apakah perbuatan seseorang berbuntut pada sangkaan terjadinya tindak pidana dan karenanya akan diselesaikan melalui penuntutan di pengadilan dan pemidanaan di lembaga pemasyarakatan, sangat bergantung pada pelaksanaan tugas, wewenang dan tanggung jawab penyelidik dan penyidik, yang secara umum diemban oleh Polri.

Selain itu perlu diingat, fungsi Polri dalam penegakan hukum bukan semata-mata bersifat represif, melalui penyelidikan dan penyidikan. Namun yang lebih penting tetapi umumnya kurang mendapat perhatian adalah fungsi preventif Polri terhadap terjadinya kejahatan. Dalam hal ini Polri adalah lembaga (officer) yang tujuan pelaksanaan tugasnya mencegah (prevention) seseorang di penjara (gaol/jail). Oleh karena itu, kinerja kepolisian tidak hanya diisi oleh upaya untuk menemukan fakta-fakta yang mendukung tentang telah terjadinya tindak pidana (factual guilt) dan menemukan tersangkanya, tetapi juga pencegahan aktif atas segala potensi yang mungkin menimbulkan kejahatan.

Hal ini semakin krusial mengingat fenomena kejahatan yang semakin hari semakin kompleks. Kini kejahatan terkadang menimbulkan konsekuensi yuridis yang tidak lagi memperhatikan batas-batas negara (transnational crime). Seperti tindak pidana penyebaran teror (terorisme), tindak pidana pencucian uang (money laudering), dan kejahatan bisnis lainnya.[6] Belum lagi adanya perkembangan teknologi informasi yang bukan hanya menimbulkan modus operandi baru kejahatan, tetapi juga objek dan subjek kejahatan yang tidak dapat selalu adekwaat apabila dihadapi dengan hukum pidana yang tengah berlaku, seperti kejahatan dunia maya (cyber crime).

Pelaksanaan fungsi pencegahan dan represi atas kejahatan, termasuk terhadap semua tantangan baru kejahatan sebagaimana dikemukakan di atas, berada pada Polri. Dalam pada itu dituntut adanya kemandirian atau independensi Polri. Pertama hal ini untuk menjamin terlaksananya pencegahan dan represi kejahatan semata-mata untuk kepentingan penegakan hukum (pro justitia). Dengan kata lain, independensi Polri membawa pada penegakan hukum yang terbebas dari pengaruh kepentingan politik dan ekonomi tertentu, melainkan hanya dalam rangka mewujudkan politik kenegaraan (state policy) “melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia”. Kedua, independensi menjamin efetivitas dan efesiensi penegakan hukum, karena kemandirian merupakan faktor penting peningkatan profesionalisme Polri. Dalam hal ini kemandirian memungkinkan Polri menentukan secara tepat dan berdaya maksimal pencegahan dan penanggulangan kejahatan. Ketiga, independensi Polri dapat mendorong meningkatkan kepercayaan masyarakat terhadap hukum. Dalam hal ini wibawa hukum sedikit banyak sangat tergantung dari tingkat pengungkapan kejahatan oleh Polri (clearance rate), yang apabila cenderung positif, akan semakin menjamin kepastian (penegakan) hukum. Hal ini akan membawa dampak meningkatnya kesadaran hukum masyarakat yang dewasa ini disinyalir semakin merosot.

3. Hipotesis tentang Kausalitas Tindak Kekerasan dan Radikalime

Tindak kekerasan dan radikalisme dalam hubungannya dengan penegakan hukum di Indonesia, mempunyai hubungan erat dengan kecenderungan prilaku aparat penegak hukum. Sedangkan kecenderungan aparat penegak hukum sangat tergantung pada paradigma yang digunakan dalam merancang sistem peradilan pidana sebagai sarana utama yang sifatnya penal dalam memberi memberi respons terhadap kejahatan.

Ketika suatu sistem peradilan pidana dirancang dengan paradigma “due process model” tentu akan melahirkan penegak hukum yang berbeda apabila hal itu didasarkan pada paradigma “crime control model”, sebagaimana digagas Packer.[7] Hal ini dikarenakan “due process model” sebagai paradigma sistem peradilan pidana yang terutama akan membawa sistem tersebut pada pencapaian tujuan proses yang wajar, dan akan menempatkan pelaku kejahatan sebagai subyek, sehingga mempunyai posisi hukum yang seimbang misalnya dengan aparat penegak hukum. Peraturan perundang-undangan yang berhubungan dengan penegakan hukum, akan dirumuskan terutama untuk melindungi tersangka dari kesewenang-wenangan aparat. Dengan demikian, berlaku apa yang menurut Fletcher sebagai negative principle of legality.[8] Ketentuan Undang-Undang dipandang sebagai “pembatasan” kewenangan negara (aparat penegak hukum) dan bukan sebagai dasar dari “pemberian” kewenangan untuk merepresi suatu perbuatan. Asas praduga tidak bersalah (presumption of innocence) akan menjadi fundamen utama seluruh perangkat (substance, structure dan culture) penegakan hukum.

Berbeda halnya jika suatu sistem peradilan pidana dirancang dengan paradigma “crime control model”. Sistem akan terutama diarahkan untuk mencapai tujuan penghukuman (punishment). Aparat penegak hukum akan memiliki kewenangan yang luar biasa untuk menumpas kejahatan. Undang-Undang akan menjadi legitimasi secara positif (positive principle of legality) setiap tindakan aparat penegak hukum, termasuk ketika menggunakan paksaan/kekerasan.[9] Hak-hak tersangka tidak terlalu dikedepankan, karena asas yang yang menjadi fundamen disini adalah praduga bersalah (presumption of guilt). Sisi positif dari model ini adalah tingkat pengungkapan kejahatan yang tinggi, yang umumnya akan sangat sulit jika menggunakan paradigma lain. Namun sisi negatifnya justru lebih berbahaya, yaitu kesewenang-wenangan aparat penegak hukum menjadi sangat terletigimasi.

Kekeliruan akademis mengenai hal ini adalah seolah-olah paradigma sistem peradilan pidana tersebut harus bersifat permanen. Artinya, seolah-olah satu sistem peradilan pidana hanya dapat memiliki satu paradigma, sehingga dipandang menyimpang apabila terdapat kebijakan yang bersumber dari paradigma yang lain. Sistem peradilan pidana harus dirancang secara umum terhadap kejahatan konvensional (street crime/blue collar crime), tetapi tidak menutup kemungkinan digunakan model lain terhadap kejahatan-kejahatan tertentu, yang subyek dan obyeknya secara khusus. Dengan demikian, pemilihan paradigma disini harus bersifat situasional, sehingga secara fleksibel dapat disesuaikan dengan jenis, bentuk dan tingkat berbahayanya suatu tindak pidana bagi masyarakat.

Tindak pidana penyebaran teror (terorisme) misalnya, tidak dapat direspons dengan sistem peradilan pidana yang berparadigma “due process model”. Jenis, bentuk dan sifat berbahaya teorisme “mengharuskan” sarana penal yang digunakan untuk mengantisipasi hal ini, harus terutama ditujukan untuk membasmi kejahatan tersebut (crime control model), daripada mengedepankan perlindungan hak-hak tersangka.

Gambaran aktual mengenai tidak tepatnya penggunaan paradigma sisitem peradilan pidana ini adalah gagalnya Kepolisian Perancis mengatasi kerusuhan yang dilakukan kaum muda imigran secara berlarut-larut, sehingga meluas dan menyeluruh. Pendekatan yang sifatnya keras, cepat dan sistematis tetapi terukur, sebenarnya diperlukan untuk mengatasi situasi yang seperti itu. Instrumen normal tidak lagi dapat digunakan. Demikian pula halnya keadaan “lawless” yang menimpa sebagian besar wilayah Indonesia ketika terjadi kerusuhan tanggal 13, 14, dan 15 Mei 1998. Dalam hal ini harus terdapat regulasi yang memadai, sehingga dapat secara fleksibel merubah paradigma sistem peradilan pidana dari model yang satu kepada model yang lain.

Kemungkinan fleksibilitas demikian juga harus tampak dari penyusunan organisasi kepolisian. Paling tidak harus terbuka kemungkinan terjadi “dualisme” pendekatan dalam tubuh Polri seperti digambarkan O’Byne sebagai berikut.

“Let me describe two organization. One has a commited workforce …driven by common values and beliefs towards a common objective-the provision of the best possible service to the public. The second is one in which it would appear that control of the workforce is achieved by way a strict, militaristic code of conduct….

Clearly the two organizations can haw little in common. Their objectives, management systems and desired outcomes must be different. That, sadly, is no the case. They are the same organization, the modern police service”.[10]

Paling tidak kepolisian modern dapat menjadi organisasi yang bertujuan melindungi dan melayani (to protect and serve), tetapi dalam keadaan lain dapat menjadi organisasi yang merepresi kejahatan (combating crime) secara cepat, mengontrol secara ketat masyarakat dan bersifat militeristik. Pendekatan ini menurut Walker menampilkan dua pola hubungan kepolisian dan masyarakat.[11] Model pertama menyebabkan hubungan antara kepolisian dan masyarakat bersifat normatif, sehingga dimensi hubungannya bersifat keperdulian. Sementara model kedua membangun hubungan kepolisian dan masyarakat bersifat instrumental. Kepolisian berada dalam posisi mengendalikan masyarakat, termasuk tinkat kejahatan. Model mana yang diterapkan pada situasi dan dalam menghadapi bentuk tindak pidana tertentu, sangat menentukan efektivitas pelaksanaan fungsi kepolisian. Hal ini bukan berarti Polri harus memilih salah satu bentuk pendekatan yang digambarkan di atas, tetapi Polri dapat menjelma menjadi keduanya tergantung kebutuhan, tanpa kehilangan jatidirinya sebagai kekuasaan negara dalam penegakan hukum.

Pasal 4 Undang-Undang No. 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia (Undang-Undang Kepolisian) menentukan:

“Kepolisian Negara Republik Indonesia bertujuan untuk mewujudkan keamanan dalam negeri yang meliputi terpeliharanya keamanan dan ketertiban masyarakat, tertib dan tegaknya hukum, terselenggaranya perlindungan, pengayoman dan pelayanan masyarakat, serta terbinanya ketenteraman masyarakat dengan menjunjung tinggi hak asas manusia.”

Dari rumusan ketentuan ini dapat diidentikasi wajah Polri. Pada satu sisi Polri adalah organisasi yang bertujuan untuk melindungi masyarakat (to protect society), yaitu dengan terpeliharannya keamanan dan ketertiban masyarakat, dan terselenggaranya perlindungan masyarakat. Pada sisi lain Polri dapat menjadi organisasi yang bertujuan melayani masyarakat (to serve society), yaitu terselenggaranya pengayoman dan pelayanan masyarakat, dan terbinanya ketentraman masyarakat. Sedangkan ketika organisasi Polri ditujukan untuk memelihara tertib dan tegaknya hukum, maka hal itu merupakan tujuan yang sifatnya kumulatif, yaitu baik dalam rangka melindungi maupun melayani masyarakat (to protect and serve society). Hal ini menjadi dasar hubungan yang sifatnya normatif antara masyarakat dan Polri. Namun demikian, sayangnya ketentuan Pasal 4 Undang-Undang Kepolisian sama sekali tidak mengisaratkan adanya cerminan wajah organisasi Polri yang diharapkan dapat menumpas dengan cepat dan terukur dalam memberantas kejahatan (combating crime). Khususnya terhadap kejahatan-kejahatan unconventional. Padahal hal itu semestinya juga tercermin dari organisasi Polri. Hubungan-hubungan yang instrumental dengan masyarakat, tidak diwadahi, sehingga Polri akan kehilangan “payung hukum” ketika bertindak keras terhadap pelaku tindak pidana tertentu. Undang-undang harus memberi peluang bagi Polri untuk dapat seketika diperlukan berubah menjadi alat yang efektif dan efesien dalam menanggulangi kejahatan.

Hal ini justru sangat berbeda dari wajah senyatanya dari keseharian Polri. Bahkan tindakan yang berlebihan kerap masih terjadi dalam pelaksanaan tugasnya, seperti cara-cara ilegal dalam mendapatkan “pengakuan” Iwik, yang disangka dan kemudian didakwa atas tindak pidana pembunuhan terhadap Udin “Harian Bernas” beberapa waktu yang lalu.

Berdasarkan uraian di atas, tindak kekerasan dan radikalisme pada satu sisi dapat dipandang sebagai dampak dari kekeliruan disain sistem peradilan pidana. Sistem peradilan pidana, terutama aparat penegak hukum (Polri) dirancang hanya untuk merepresi kejahatan. Penggunaan cara-cara kekerasan menjadi bagian dari pelaksanaan tugasnya yang represif itu. Sementara fungsi preventifnya kerapkali diabaikan. Sifat patrilineal masyarakat Indonesia, menyebabkan sifat “suka akan kekerasan” aparat penegak hukum menulari masyarakat. Patron masyarakat adalah “kekerasan itu sendiri”. Masyarakat tidak lagi memandang perbuatannya tersebut sebagai tidak legitim, karena dengan leluasa dilakukan dan dipertunjukkan oleh aparat penegak hukum. Ditambah lagi peran media massa, baik cetak maupun elektronik, yang sehari-hari dari waktu-ke waktu menyuguhkan kekerasan aparat penegak hukum sampai di kamar tidur.

4. Kemandirian Penegak Hukum dan Akuntabilitas Publik

Sejauh ini, peraturan perundang-undangan menjamin kemandirian “kekuasaaan kehakiman”, sebagaimana diamanatkan Undang-Undang No. 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman Undang-Undang Kekuasaan kehakiman). Pasal 1 Undang-Undang Kekuasaan Kehakiman menentukan:

“Kekuasaan kehakiman adalah kekuasaan negara yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan berdasarkan Pancasila, demi terselenggaranya Negara Hukum Republik Indonesia.”

Ketentuan ini menjadi dasar kebebasan hakim, yang menjadi substansi utama independensi kekuasaan kehakiman. Hal ini juga diatur dalam instrumen hukum internasional, seperti Pasal 10 Universal Declaration of Human Right, Pasal 14 International Convenant of Civil and Political Right, Paragraf 27 Vienna Declaration and Programme for Action tahun 1993, International Bar Association Code of Minimum Standard of Judicial Independence tahun 1982, Universal Declaration on the Independence tahun 1983, dan Beijing Statements of Principles of Independence of Judiciary in Law Asia Region tahun 1995.

Menurut Paulus E. Lotulung, “indepedensi diartikan sebagai bebas dari pengaruh eksekutif maupun segala Kekuasaan Negara lainnya dan kebebasan dari paksaan, direktiva atau rekomendasi yang datang dari pihak-pihak extra judicial, kecuali dalam hal yang diizinkan oleh Undang-Undang”. Demikian juga meliputi kebebasan dari pengaruh-pengaruh internal judisiil didalam menjatuhkan putusan.[12] Menurut Andi Hamzah, independensi seharusnya juga berlaku bagi Jaksa Agung,[13] tetapi peraturan perundang-undangan justru menempatkannya sebagai bagian kekuasaan eksekutif, sehingga secara kelembagaan hal itu menjadi mustahil. Namun demikian, terdapat ruang lingkup kemandirian atau independensi yang berbeda antara Kekuasaan Kehakiman dan Polri.

Dilihat dari kelembagaannya, posisi Polri lebih baik apabila dibandingkan dengan Kejaksaan Agung. Pasal 5 ayat (1) Undang-Undang No. 2 Tahun 2002 Tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia (Undang-Undang Kepolisian) menentukan: “Polri merupakan alat negara yang berperan dalam memelihara keamanan dan ketertiban masyarakat, menegakkan hukum, serta perlindungan, pengayoman, dan pelayanan kepada masyarakat dalam rangka terpeliharanya keamanan dalam negeri”.

Sebagai “alat negara”, sekalipun bukan “kekuasaan negara”, tentu Polri tidak dapat dipandang sebagai bagian “kekuasaan eksekutif”. Hal ini ditandai juga oleh adanya kontrol secara negatif, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) terhadap Presiden dalam bentuk “persetujuan” ketika memilih (mengangkat dan memberhentikan) Kepala Kepolisian Republik Indonesia (Kapolri), sebagaimana ditentukan dalam Pasal 11 ayat (1) Undang-Undang Kepolisian. Konsekuensi logis dari hal ini adalah pergantian Kapolri tidak mengikuti pergantian kabinet, yang berbeda dengan Jaksa Agung yang selalu dipandang sebagai pejabat negara setingkat menteri.

Namun demikian, berkenaan dengan penegakan hukum pada dasarnya Polri subordinated dari Kejaksaan. Hal ini jangan dilihat sebagai sesuatu yang negatif. Mengingat kekuasaan kehakiman yang dijamin kemerdekaannya bukan saja dengan hukum nasional tetapi juga instrumen hukum internasional, tetap dikatakan subordinated dari pembentuk undang-undang. Sekalipun hakim memutus perkara berdasarkan “hukum yang hidup”, tetapi pembenaran atas tindakannya tersebut tetap berdasarkan suatu ketentuan undang-undang. Apabila Undang-Undang Kekuasaan Kehakiman tidak membuka kemungkinan hakim untuk menggali hukum yang hidup di masyarakat, maka hal itu menjadi abuse of power. Hal ini bukan hanya berlaku bagi negara-negara berbasis civil law system. Dewasa ini menurut Ashworth kecenderungan “judiciary subordination to the legislature”, juga menggejala di negara-negara rumpun common law system.[14]

Secara yuridis Polri “dependent” terhadap Kejaksaan diisyaratkan oleh ketentuan Pasal 109 ayat (1), (2) dan Pasal 110 KUHAP. Ketentuan yang mengharuskan penyidik (Polri) untuk menyampaikan Surat Pemberitahuan Dimulainya Penyidikan (SPDP) harus dipahami bahwa dalam penegakan hukum Polri berada dalam guidance Kejaksaan. Demikian pula, ketentuan yang menentukan adanya wewenang Penuntut Umum (Kejaksaan) untuk menentukan apakah suatu berkas perkara telah lengkap, sehingga dapat dilimpahkan ke pengadilan. Hal ini mengisyaratkan bahwa penentuan apakah suatu peristiwa sebagai legal case atau bukan, ditentukan oleh Penuntut Umum.

Pandangan yang melihat adanya ketentuan Pasal 109 ayat (1), (2) dan Pasal 110 KUHAP sebagai bagian dari prinsip saling koordinasi sebagai prinsip dasar KUHAP,[15] menjadi tidak tepat. Ketika Penuntut Umum menggunakan kewenangannya sebagaimana tersebut di atas merupakan tindakan yang sifatnya imperatif (hubungan atasan bawahan), dan tidak dapat dipandang sebagai tindakan koordinatif di antara fungsi yang sejajar. Dengan demikian, KUHAP secara teoretik menempatkan bahwa tugas utama Kejaksaan (Penuntut Umum) adalah untuk menemukan legal guilt, yang hal itu telah dimulai ketika penyidik (Polri) mengumpulkan factual guilt yang terdapat dalam fakta-fakta yang terjadi di lapangan.

Kondisi ini menyebabkan dalam menentukan formulasi yuridis yang tepat terhadap suatu peristiwa yang patut diduga sebagai tindak pidana, Polri sangat bergantung pada “nasehat hukum” Kejaksaan. Independensi Polri tidak dapat diartikan sebagai kemerdekaan dari kekuasaan internal judisiil. Problem yuridis lain yang menyertai hal ini adalah bagaimana konstruksi independensi Polri sebagai “alat negara” yang dari segi kelembagaan adalah merdeka, tetapi secara fungsional dalam penegakan hukum berada dibalik bayang-bayang Kejaksaan yang notabene dipimpin oleh seorang anggota kabinet (kekuasaan eksekutif).

Konsep sistem peradilan pidana yang membagi hal itu dalam empat komponen, yaitu kepolisian (penyidikan), kejaksaan (penuntutan), pengadilan dan lembaga pemasyarakatan, yang menurut M. Yahya Harahap merupakan bagian dari implementasi prinsip diferensiasi fungsional,[16] menurut penulis harus dikoreksi. Bagaimana mungkin penyidikan “dipisahkan” dari penuntutan. Penyidikan harus dilakukan dalam kerangka tindakan penuntutan. Sebaliknya penuntutan juga hanya dapat dilakukan terhadap perbuatan yang disidik. Dengan demikian, tidak mungkin diadakan diferensiasi fungsional antara penyidikan yang dilakukan Polri dan penuntutan yang dilakukan oleh Kejaksaan. Sebaliknya, justru penyidikan dan penuntutan itu berada dalam satu fungsi, yaitu fungsi penegakan hukum.

Pada dasarnya sistem peradilan pidana terdiri dari empat komponen, yaitu subsistem penegakan hukum, subsistem pengadilan, subsistem lembaga pemasyarakatan dan subsistem pencegahan kejahatan.[17] Dalam subsistem penegakan hukum termasuk didalamnya penyidikan dan penuntutan, yang dipimpin oleh Kejaksaan. Sedangkan subsistem pencegahan kejahatan juga melibatkan masyarakat dalam lembaga sosial kemasyarakatan lainnya yang dipimpin oleh Polri. Dengan design ini maka sistem peradilan pidana bukan hanya berfungsi represif, tetapi juga preventif. Sejalan dengan hal ini, konsepsi teoretik Polri sebagai “gatekeeper” dan sekaligus sebagai “gaol prevention officer” dapat dijalankan dalam kerangka sistem peradilan pidana. Sementara itu, ketika system peradilan pidana didiferensiasi dalam subsistem kepolisian, kejaksaan, pengadilan dan lembaga pemasyarakatan, maka dalam kerangka ini hanya dapat diterapkan fungsi represif Polri sebagai “gatekeeper” peradilan pidana. Sayangnya hal ini juga menjadi mastermind berbagai kalangan yang mempunyai misi reformasi hukum sekalipun.[18]

Sebagai pasangan dari jaminan atas independensi Polri adalah adanya akuntabilitas publik terhadap semua pelaksanaan tugas, wewenang dan tanggungjawabnya. Namun demikian, sayangnya regulasi mengenai hal ini sangat minim, termasuk di dalam Undang-Undang Kepolisian sehingga dapat dikatakan under legislation. Di Inggris berdasarkan Article 9 Police Reform 2002, dibentuk The Independent Police Complaints Comminssion,[19] sebagai wadah dari adanya akuntabilitas publik kepolisian. Sekalipun Komisi Kepolisian sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Kepolisian, berwenang “menerima keluhan dari masyarakat mengenai kinerja kepolisian, sebagaiman ditentukan dalam Pasal 38 ayat (2) huruf c, tetapi sangat berbeda dengan The Independent Police Complaints Comminssion. Lembaga ini bukan merupakan lembaga yang menguji apakah Polri telah menjalankan fungsinya dengan benar, tetapi semata-mata perpanjangan tangan Presiden sebagai penanggungjawab akhir tugas pemerintahan di bidang kepolisian.

Menurut Roslyn Muraskin dan Albert R. Robert setiap lembaga kepolisian dituntut akuntabilitasnya setidaknya terhadap hal-hal sebagai berikut:

1. penggunaan kekuatan bersenjata/kekerasan;

2. keputusan menangkap dan menahan tersangka;

3. hasil tes penggunaan narkotika dan zat psikoaktif lainnya;

4. hasil dengar pendapat dan promosi pejabat kepolisian;

5. diskriminasi berdasarkan ras, jenis kelamin atau usia;

6. pembukaan catatan rahasia (termasuk rahasia bank) dan privacy

7. manajemen rumah tahanan

Sayangnya terhadap masalah-masalah sebagaimana di atas hampir tidak ada salurannya dalam sistem peradilan pidana Indonesia. Terutama dalam lembaga dan sistem Polri. Lembaga pra peradilan sebagai ditentukan dalam KUHAP tidak mewadahi seluruh masalah di atas. Mengingat hanya dibatasi pada tiga persoalan pokok, yaitu penangkapan, penahanan dan penghentian penyidikan. Sementara masalah, penggeledahan, penyitaan dan upaya paksa lainnya tidak menjadi kewenangan Pra Peradilan. Selain itu, “access to justice” mengenai hal ini juga dibatasi pada Penuntut Umum, tersangka atau pihak ketiga yang berkepentingan. Masyarakat lainnya, tidak terwadahi “keluhannya” terhadap kepolisian dalam sistem ini. Demikian pula halnya Komisi Kepolisian ataupun Bidang Profesi dan Pengamanan (Bidang Propam) tidak dapat mewadahi tuntutan akuntabilitas publik Polri. Hal ini pada gilirannya dapat menyebabkan timbulnya kecenderungan dengan dalih independensi terjadi penyalahgunaan kekuasaan Polri.

Penundukan diri anggota Polri terhadap Peradilan Umum (Civil Liability in Policing) setelah sebelumnya keluar dari yurisdiksi Peradilan Militer, juga tidak dapat dipandang sebagai memadainya akuntabilitas Polri dalam pelaksanaan tugas, wewenang dan tanggungjawabnya. Sinyalemen “melindungi korps” semakin mendesakkan perlunya lembaga independen yang menampung keluhan masyarakat terhadap “police malpractice”, yaitu setiap tindakan di bawah prosedur standar kepolisian. Selain itu, kemudian diperlukan adanya kriteria yang jelas tentang hal ini, sehingga cukup tidak menghambat personil Polri dalam pelaksanaan tugas dan dapat dengan efektif “meredam” kemungkinan abuse of power ini. Kriteria yang jelas diperlukan untuk secara pasti dan adil menentukan bahwa suatu keadaan dapat dikatakan sebagai “negligence” yang menimbulkan malpraktek kepolisian. Robert J. Meadows mengemukakan unsure-unsur yang harus terpenuhi untuk adaanya “police negligence”,[20] yaitu:

1. There must be a duty on the part of the defendant police officer;

2. There was a failure to perform that duty

3. There is a proximate cause of relationship between the duty and failure to perform

4. There is actual damage or injury to the person.

Bagi Polri sangat diperlukan pengaturan mengenai hal ini. Perkembangan masyarakat yang semakin sadar akan hak dan kewajibannya yang menuntut adanya akuntalbilitas Polri dalam pelaksanaan tugas, semakin kompleks dan meningkatnya intensitas kejahatan yang menuntut crime clearance yang tinggi, serta desakan perlindungan hukum bagi anggota Polri dalam pelaksanaan tugasnya, pada gilirannya akan sangat menentukan format independensi Polri itu sendiri.

---

[1] J.W. Lapatra, Analyzing the Criminal Justice Systems, Massachusetts: Lexinton Books, 1978, hlm. 86.

[2]Mardjono Reksodiputro, “Sistem Peradilan Pidana Indonesia; Melihat kepada kejahatan dan penegakan hukum dalam batas-batas toleransi”, Pidato Pengukuhan Guru Besar, UI, 1993

[3]Muladi, Demokratisasi, Hak Asasi Manusia, dan Reformasi Hukum di Indonesia, Jakarta: The Habibie Center, 2002, hl. 182.

[4]John Baldwin dan A. Keith Bottomley (ed.), Criminal Justice; Selected Readings, London: Martin Robertson, 1978, hlm. 35-70.

[5]Linda Harvey, Penny Grishaw dan Ken Pease, “Crime Prevention Delivery; The Work of Criminal Prevention Officers”, dalam Rod Morgan dan David J. Smith (ed.), Coming to Term With Policing, London: Routledge, 1989, hlm. 83

[6]Lihat Romli Atmasasmita, Pengantar Hukum Kejahatan Bisnis, ed. Kedua, Jakarta: Prenada Media, 2003.

[7]Herbert L. Packer, The Limit of Criminal Sanction, Stanford: Stanford University Press, 1968.

[8]George P. Fletcher, Basic Concept of Criminal Law, Oxford: Oxford University Press, 1998, 207.

[9]Ibid.

[10]M. O’Byrne, “Scrap the Dicipline Code” dalam Police Review, November 1991, 2286.

[11]Neil Walker, “Care and Control in the Police Organization”, dalam Mike Stephens dan Saul Becker (ed.), Police Force, Police Service, London: Macmillan, 1997.

[12]Paulus E. Lotulung, “Kebebasan Hakim dalam Sistem Penegakan Hukum”, dalam Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII, Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen Kehakiman dan HAM RI, 2003.

[13]Andi Hamzah, “Kemandirian dan Kemerdekaan kekuasaan Kehakiman dalam Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII, Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen Kehakiman dan HAM RI, 2003.

[14]Andrew Ashworth, Sentencing and Penal Policy, London: Weidenfield and Nicolson, 1983, 59

[15]M. Yahya Harahap, Pembahasan Permasalahan dan Penerapan KUHAP; Penyidikan dan Penuntutan, Jakarta: Sinar Grafika, 2002, 49.

[16]Ibid, 47.

[17]Davies, Croall dan Tyrer, op.cit., 2-3

[18]Reformasi Hukum di Indonesia; Hasil Studi Perkembangan Hukum-Proyek Bank Dunia, Jakarta: Cyberconsult, 1999, 73

[19]Barry Mitchell dan Salim Farrar, ed., Statutes on Criminal Justice and Sentencing, Oxford: Oxford University Press, 2004, 124.

[20]Robert J. Meadows, “Legal Issues in Policing”, ibid., 106