Sabtu, 14 Februari 2009

DUALISME PEMBERANTASAN KORUPSI DI INDONESIA

DUALISME PEMBERANTASAN KORUPSI DI INDONESIA

(Antara Pengadilan Khusus Tindak Pidana Korupsi

dan Pengadilan Umum) ¥

Oleh: Dr. Chairul Huda, SH., MH.

“Dilema” Pemberantasan Korupsi di Indonesia

Pemberantasan tindak pidana korupsi memang sedang menghadapi “dilema”. Pada satu sisi pemberantasan tindak pidana korupsi telah menjadi national policy bangsa Indonesia dalam bidang hukum (diantaranya melalui TAP MPR No. XI Tahun 1999), dan telah mengkualifikasinya sebagai extra ordinary crime (Penjelasan Umum Undang-Undang No. 31 Tahun 1999), tetapi pada sisi yang lain “gambaran sebaliknya” tercermin dari berbagai keputusan dan/atau perilaku para penyelenggara negara berkenaan dengan hal itu.

Misalnya, upaya membuat terang dugaan tindak pidana korupsi yang disangkakan/didakwakan terhadap mantan Presiden Soeharto pupus begitu saja dengan adanya Surat Perintah Penghentian Penuntutan Demi Hukum (SP3DH) dari Kejaksaan Agung. Selain itu, ketika gratifikasi (segala bentuk pemberian kepada pegawai negeri dan penyelenggara negara) dipandang sebagai suap, justru Mahkamah Agung merilis kode etik hakim yang membolehkan hakim menerima hadiah sampai jumlah tertentu. Sementara itu, ketika sejumlah koruptor telah dipidana dengan menggunakan “ajaran melawan hukum materil dalam fungsinya yang positif”, tetapi kini Penjelasan Pasal 2 Undang-Undang No. 31 tahun 1999 yang menjadi dasar yuridis formal hal itu oleh Mahkamah Konstitusi dinyatakan “bertententangan dengan Konstitusi dan karenanya tidak lagi mempunyai kekuatan mengikat sebagai hukum”. Demikian pula ketika tidak satupun perkara korupsi yang “lolos” di Pengadilan Khusus Tindak Pidana Korupsi, Mahkamah Konstitusi justru memandang pembentukan pengadilan tersebut sebagai “inskonstitusional”.

Barangkali kini sebagian dari kita mulai meragukan, apakah korupsi itu suatu “crime” sehingga harus diberantas (dicegah dan direpresi), atau justru sebaliknya, korupsi itu adalah suatu bisnis baru (the new business), yang sangat menguntungkan. Betapa tidak, belum lama ini terungkap, bahwa putusan pengadilan yang menetapkan seorang koruptor untuk membayar uang pengganti belum sepenuhnya dibayar terpidana tersebut, sampai yang bersangkutan kembali tersangkut perkara korupsi baru. Seolah-olah kepada para koruptor dikatakan: “korupsilah kamu, jika divonis bersalah lalu dapat mengembalikan kerugian negara, itu bagus, dan jika tidak dapat membayarnya maka korupsilah kembali”. Lebih jauh lagi, mungkin bangsa Indonesia memang sudah sangat “pro” dengan korupsi, sehingga suatu gejala seperti yang terjadi di India, bukan tidak mungkin akan terjadi di Indonesia. Suatu penelitian di India menunjukkan differential association theory dari Sutherland, telah terbukti dari sisi lain, yaitu meningkatnya korupsi karena “meneladani” kesuksesan ekonomi para koruptor (Gaur: 2002). “Criminal behavior is not invented but learned”, termasuk menyebabkan sementara orang menjadi “berkeinginan” korupsi karena belajar dari kesuksesan ekonomi para koruptor.

Gejala naiknya pamor para koruptor sudah mulai tampak di Indonesia. Banyak tersangka/terdakwa korupsi yang ketika akan diperiksa penyidik/penuntut umum atau akan diadili, ratusan bahkan ribuan pendukungnya berdemonstrasi, memaki, ataupun menghujat (aparat) penegak(-an) hukum, dan sebaliknya mengelu-elukan, menangisi, atau mungkin mendo’akan keselamatannya bak’ pahlawan para tersangka/terdakwa korupsi tersebut. Suatu keadaan yang selain “dilematis” tetapi juga “ironi” bagi suatu bangsa yang besar, seperti bangsa Indonesia.

Betapa burukkah keadaan negeri tercinta Indonesia, menghadapi fenomena yang namanya korupsi tersebut? Bagaimana hal ini dapat terjadi? Bagaimana pula masa depan pembangunan nasional dapat terlaksana dengan baik dengan tingkat korupsi yang sudah mengkawatirkan tersebut? Lalu bagaimana “nasib” pengadilan khusus tindak pidana korupsi? Pertanyaan-pertanyaan tersebut adalah sebagian pertanyaan yang mendesak dibenak kita semua. Memang fenomena di atas bukan tidak menimbulkan reaksi sama sekali, bahkan dari kita semua, sebaliknya tindakan-tindakan “over reaction” justru mewarnai kehidupan nasional akhir-akhir ini. Namun demikian, bukannya “banyaknya reaksi” yang diperlukan dalam menyikapi hal ini, tetapi sebaliknya “reaksi yang tepat” diperlukan. Baik dalam tataran peraturan perundang-undangan, teori maupun praktek hukum.

Salah satu hal yang akan dibahas dalam makalah ini tentang bagaimana antisipasi atas berbagai persoalan tersebut dalam Rancangan Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi yang baru. Meskipun demikian, makalah yang penulis sampaikan dalam seminar ini, tidak dapat sepenuhnya menjawab pertanyaan-pertanyaan tersebut, tetapi paling tidak sejauh memetakan permasalahan yang mengenai pemberantasan korupsi di Indonesia, coba penulis angkat dalam hal ini.

Keadaan Peraturan Perundang-undangan Korupsi

Indonesia adalah negara yang termasuk civil law country, yang mendasarkan sistem hukumnya terutama kepada peraturan perundang-undangan. Berbicara masalah korupsi, maka pertama-tama harus dikaji tentang keadaan peraturan perundangan-undangan tentang korupsi di Indonesia. “Masalah” carut marutnya pemberantasan korupsi tidak dapat dilepaskan dari keadaan perundang-undangan korupsi tersebut. Secara garis besar keadaan peraturan perundang-undangan berkenaan dengan korupsi berada dalam keadaan yang tersebar, tidak lengkap dan saling bertentangan satu sama lain.

Pertama, perundang-undangan korupsi di Indonesia tersebar dalam berbagai undang-undang, diantaranya:

  1. Undang-Undang No. 3 Tahun 1971 Tentang Tindak Pidana Korupsi
  2. Undang-Undang No. 31 Tahun 1999 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi jo Undang-Undang No. 20 Tahun 2001 Tentang Perubahan Undang-Undang No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi;
  3. Undang-Undang No. 30 Tahun 2002 Tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi;
  4. Undang-Undang No. 28 Tahun 1999 Tentang Penyelenggaran Pemerintah Yang Bersih dan Bebas Korupsi, Kolusi dan Nepotisme;
  5. Undang-Undang No. 7 Tahun 2006 Tentang Pengesahan United Nations Convention Against Corruption, 2003 (Konvensi Perserikatan Bangsa-Bangsa Anti Korupsi, 2003) Menjadi Undang-Undang.

Belum lagi terdapat sejumlah undang-undang, yang sekalipun tidak terkait langsung dengan pemberantasan korupsi, tetapi terkait dengan keuangan negara dan pengelolannya serta terkait dengan masalah penegakan hukum pada umumnya yang sudah barang tentu termasuk penegakan hukum terhadap tindak pidana korupsi, diantaranya:

  1. Undang-Undang No. 8 tahun 1981 Tentang Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana;
  2. Undang-Undang No. 15 Tahun 2002 Tentang Tindak Pidana Pencucian Uang;
  3. Undang-Undang No. 25 Tahun 2003 Tentang Perubahan Undang-Undang No. 15 tahun 2002 Tentang Tindak Pidana Pencucian Uang;
  4. Undang-Undang No. 17 tahun 2003 Tentang Keuangan Negara;
  5. Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 Tentang Pembendaharaan Negara;
  6. Undang-Undang No. 15 Tahun 2004 Tentang Pemeriksaan, Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara;
  7. Undang-Undang No. 16 tahun 2004 Tentang Kejaksaan Republik Indonesia;
  8. Undang-Undang No. 2 Tahun 2002 Tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia.

Masing-masing undang-undang tersebut dilengkapi dengan berbagai peraturan pelaksanaannya sendiri-sendiri. Selain itu, terkadang dalam perundang-undangan tersebut digunakan parameter, kriteria, pengertian yang berbeda satu sama lain tentang tindak pidana korupsi atau hal-hal lain yang terkait dengannya, sehingga semakin memperparah pemberantasan korupsi itu sendiri.

Desakan untuk mengintegrasikan perundang-undangan mengenai tindak pidana korupsi di Indonesia dalam satu kesatuan juga direkomendasikan oleh para ahli dalam dan luar negeri (dimana penulis sebagai salah seorang yang terlibat didalamnya) yang dikoordinasikan dan difasilitasi KPK untuk mengadakan “Gap Analysis” antara UNCAC 2003 dan peraturan perundang-undangan korupsi. Dalam laporan tersebut disebutkan: “a key issue under discussion in the preparation of the implementing legislation in Indonesia is whether to recognize and concentrate the dispersed anti-corruption rules in a single law” (KPK, 2006: 10). Barangkali ini yang seharusnya menjadi motivasi utama mengadakan revisi peraturan perundang-undangan korupsi di Indonesia.

Kedua, perundang-undangan korupsi yang tidak lengkap. Sekalipun telah cukup banyak undang-undang yang “mengatur” pemberantasan tindak pidana korupsi, tetapi bukan berarti telah cukup lengkap pengaturan mengenai hal itu. Dapat dikatakan dalam banyak segi perundang-undangan korupsi di Indonesia berada dalam keadaan under legislation. Artinya, ada sejumlah hal yang belum diatur, baik masalah rumusan deliknya (hukum materil), masalah penegakan hukumnya (hukum formil), apalagi berkenaan dengan pengaturan pelaksanaan pengembalian aset hasil tindak pidana korupsi (hukum pelaksanaan). Misalnya:

  1. Dalam undang-undang korupsi sejauh ini telah diatur “Tindak Pidana Korupsi” dan “Tindak Pidana Lain Yang Berkaitan Dengan Tindak Pidana Korupsi”. Sebenarnya masih diperlukan pengaturan satu jenis tindak pidana lain sehubungan dengan tindak pidana korupsi ini, yaitu: “Tindak Pidana Setelah Tindak Pidana Korupsi” (Barda N. Arief: 2001). Melakukan double criminality seperti ini, merupakan upaya memberantas suatu tindak pidana dengan membuatnya sebagai “tidak menguntungkan” (crime doesn’t pay) , misalnya:

a. Belum dikriminalisasikannya perbuatan: “menawarkan, menjual, membeli, menukar, menerima hibah, menyewakan, mengalihkan, harta atau kekayaan tersangka, yang terkait dengan tindak pidana korupsi, dengan maksud menyamarkan harta atau kekayaan tersangka tersebut”. Sekalipun ada (penadahan atau tindak pidana pencucian uang) belum langsung terkait dengan tindak pidana korupsi, tetapi tindak pidana pada umumnya atau tindak pidana lain selain tindak pidana korupsi. Selain itu, tindak pidana tersebut (penadahan dan pencucian uang) termasuk kedalam ruang lingkup tindak pidana umum (penyidiknya hanya Polri) sedangkan korupsi termasuk kedalam tindak pidana khusus (yang boleh disidik oleh lembaga selain Polri, seperti Kejaksaan atau Komisi Pemberantasan Korupsi). Bukan tidak mungkin hal ini menyulitkan dalam mengadakan penyidikan maupun tuntutan pidananya;

b. Belum dikriminalisasikannya perbuatan: “menyembunyikan atau menyamarkan harta atau kekayaan hasil tindak pidana korupsi yang belum dikenakan perampasan atau penyitaan oleh negara setelah diputus dan telah memperoleh kekuatan hukum tetap”. Keadaan ini menyebabkan sekalipun seseorang telah divonis melakukan tindak pidana korupsi, tetapi kerugian keuangan negara belum tentu dapat diperoleh kembali;

Beberapa tindak pidana setelah tindak pidana korupsi (misalnya penadahan dan tindak pidana pencucian uang hasil korupsi) mestinya ditetapkan juga sebagai tindak pidana korupsi. Dengan demikian, tujuan utama pemberantasan korupsi yang bukan hanya memidana para pelakunya tetapi juga dapat mengembalikan kerugian keuangan negara, dapat tercapai. Dalam bidang hukum acara, penyidik selain Polri menjadi lebih leluasa menggunakan berbagai instrument hukum yang tersedia.

  1. Belum diatur adanya kemungkinan seorang pelaku tindak pidana korupsi yang kooperatif dengan “membantu” aparat penegak hukum untuk mengungkap tindak pidana korupsi yang jumlahnya lebih besar. Baik dengan diberi “imbalan” berupa tuntutan pidana yang lebih ringan ataupun penghapusan tuntutan pidana sama sekali, sepanjang yang bersangkutan bersedia menjadi “saksi mahkota” dan membongkar tindak pidana korupsi yang dilakukan atasan atau orang lain yang diketahuinya. Selain itu, perundang-undangan korupsi ataupun perundang-undangan lain yang mengatur perlindungan saksi, juga belum mengadakan perlindungan secara memadai kepada “whistleblowers”. Hal ini diperlukan untuk “mengadudomba” para koruptor yang notabene melakukan hal itu secara bersekokonkol, terorganisasi dan bahkan berjamaah pula;
  2. Belum diatur secara tegas modus pengungkapan tindak pidana korupsi dengan teknik investigasi khusus, seperti penyamaran dengan maksud menjebak koruptor atau yang dalam United Nations Convention Against Corruption 2003 (UNCAC 2003) disebut dengan “controlled delivery”. Teknik investigasi khusus seperti ini perlu mendapat pengaturan, karena sangat efektif dalam mencegah dan menindak tindak pidana korupsi yang berbentuk suap ataupun gratifikasi. Pengaturan juga diperlukan untuk memastikan bahwa mereka yang berperanserta mendapat “imunitas” dari tuntutan pidana, sehingga dapat dihindari sejauh mungkin kontroversinya;
  3. Belum diatur tentang tata cara pengembalian aset hasil korupsi. Baik aset hasil korupsi yang berada di dalam, negeri apalagi aset hasil korupsi yang berada di luar negeri. Kepentingan untuk dapat menarik kembali aset hasil korupsi di luar negeri praktis hanya dapat dilakukan dalam kerangka kerjasama internasional. Hal ini menjadi motivasi utama bagi Indonesia untuk menandatangani United Nations Convention Against Corruption 2003 (UNCAC 2003) (Romli Atmasasmita: 2004) dan meratafikasinya dengan Undang-Undang No. 7 Tahun 2006. Salah satu arti penting konvensi ini bagi Indonesia, adalah untuk meningkatkan kerja sama internasional khususnya dalam melacak, membekukan, menyita, dan mengembalikan aset-aset hasil tindak pidana korupsi yang ditempatkan di luar negeri (Penjelasan Umum Undang-Undang No. 7 tahun 2006). Mengingat menurut Pasal 41 Undang-Undang No. 30 Tahun 2002, kerjasama internasional yang dapat dilakukan KPK terbatas dalam hal penyelidikan, penyidikan dan penuntutan tindak pidana korupsi. Sedangkan “pengembalian aset” hasil korupsi berhubungan dengan tindakan yudisial yang terutama dilakukan melalui putusan pengadilan. Dengan demikian, “pengembalian aset” hasil korupsi belum sepenuhnya dapat dilakukan jika semata-mata mengandalkan kewenangan yang ada berkenaan dengan kerjasama internasional, khususnya dalam bidang penyelidikan, penyidikan dan penuntutan. “Pengembalian aset” umumnya hanya dapat terjadi melalui putusan pengadilan, baik pidana ataupun perdata, secara langsung ataupun dalam kerangka bantuan timbal balik dalam bidang hukum. Pengembalian aset hasil tindak pidana korupsi diatur dalam Bab V, Pasal 51 s/d 60 UNCAC 2003. Bab ini merupakan matarantai ketentuan tentang kerjasama internasional dalam pencegahan dan pemberantasan korupsi. Lebih tepatnya ketentuan konvensi dalam ini berisi tentang kerjasama internasional khusus dalam pengembalian aset hasil tindak pidana korupsi. Sementara mengenai kerjasama internasional yang umum diatur dalam Bab IV konvensi ini. Dengan demikian, ketentuan konvensi dalam bab ini tidak terkait langsung dengan kenyataan kebutuhan instrumen hukum dalam pengembalian aset korupsi yang masih berada di Indonesia. Kebutuhan reformasi hukum pidana korupsi di Indonesia pada satu sisi sebenarnya adalah pencarian terobosan prosedur hukum yang dengan itu dapat mengatasi kesulitan-kesulitan terutama dalam mengembalikan aset hasil korupsi yang masih berada di Indonesia (Bandingkan dengan Hasil Kajian Bank Dunia mengenai kebutuhan reformasi hukum dalam pemberantasan korupsi. The World Bank: 2004). Baik terhadap tersangka, terdakwa yang telah diadili maupun yang belum dapat diadili seperti mantan Presiden Soeharto.

Ketiga, keadaan perundang-undangan korupsi yang memuat berbagai ketentuan yang saling bertentangan satu sama lain. Keadaan dilematis akibat begitu tersebarnya dan kurang lengkapnya perundang-undangan korupsi diperparah dengan berbagai ketentuan yang samar, tidak tegas atau ambiguitas sehingga dengan mudah dapat dipertentangkan satu sama lain. Misalnya:

  1. Undang-Undang No. 31 Tahun 1999 jo Undang-Undang No. 20 Tahun 2001 menggunakan frasa “dapat” didepan perkataan “kerugian keuangan negara atau perekonomian negara”. Hal ini menyebabkan dalam tindak pidana korupsi, kerugian keuangan negara atau perekonomian negara tidak harus betul-betul timbul (delik formil), tetapi sebaliknya Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 menyatakan kerugian (keuangan) negara/daerah adalah kekurangan uang, surat berharga, dan barang, yang nyata dan pasti jumlahnya (rumusan materil) sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai. Berkenaan dengan ketentuan Pasal 1 ayat (2) KUHP, yang menentukan: “apabila setelah perbuatan dilakukan terjadi perubahan perundang-undangan digunakan aturan yang paling menguntungkan bagi terdakwa’, dan dihubungkan dengan asas hukum “lex posterior derogat legi lex priori”, yaitu ketentuan hukum yang lahir kemudian mengesampingkan ketentuan hukum yang sebelumnya, perumusan yang saling bertentangan dalam menentukan kerugikan keuangan negara tersebut berpotensi terlepasnya koruptor dari jerat hukum;
  2. Tindak pidana korupsi yang dirumuskan dalam Pasal 2 ayat (1) dan 3 Undang-Undang No. 31 Tahun 1999 jo Undang-Undang No. 20 Tahun 2001 hanya dapat terjadi dengan perbuatan-perbuatan sengaja, bahkan tindak pidana dalam Pasal 3 hanya dapat dilakukan dengan sengaja karena maksud (oogmerk opzet), suatu bentuk kesengajaan yang paling tinggi. Berbeda halnya dengan Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 yang menentukan bahwa kerugian negara/daerah juga dapat timbul akibat kealpaan (lalai);
  3. Pasal 6 ayat (2) Undang-Undang No. 31 Tahun 1999 jo Undang-Undang No. 20 tahun 2001 menentukan: “bagi hakim yang menerima pemberian atau janji sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) huruf a …, dipidana dengan pidana yang sama sebagaimana dimaksud dalam ayat (1)”, yaitu paling singkat 3 (tiga) tahun dan paling lama 15 (lima belas) tahun dan pidana denda paling sedikit Rp. 150.000.000 (seratus lima puluh juta) dan paling banyak Rp. 750.000.000 (tujuh ratus lima puluh juta rupiah). Bandingkan ketentuan tersebut dengan Pasal 12 huruf c, yang menentukan: “dipidana dengan pidana penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 4 (empat) tahun dan paling lama 20 (duapuluh tahun) dan pidana denda paling sedikit Rp. 200.000.000 (dua ratus juta rupiah) dan paling banyak Rp. 1.000.000.000 (satu milyar rupiah), hakim yang menerima hadiah atau janji, padahal diketahui atau patut diduga bahwa hadiah atau janji tersebut diberikan untuk mempengaruhi putusan perkara yang diserahkan kepadanya untuk diadili”. Dua perbuatan yang pada pokoknya sama, diancam dengan pidana yang sangat berbeda;
  4. Perampasan aset hasil korupsi atau pembayaran uang pengganti akibat kerugian tindak pidana korupsi, hanya merupakan pidana tambahan. Sesuai dengan sifatnya pidana tambahan hanya dapat ditambahkan pada pidana pokok, sehingga tidak mempunyai sifat keharusan (fakultattif). Dengan demikian, hakim dapat tidak menjatuhkan pidana tambahan berupa perampasan aset hasil korupsi atau pembayaran uang pengganti. Selain itu, penentuan jumlah uang pengganti sebagai pidana tambahan sebagaimana ditentukan dalam Pasal 18 huruf b Undang-Undang No. 31 Tahun 1999 adalah “sebanyak-banyaknya sama dengan harta benda yang diperoleh dari tindak pidana korupsi”. Ketentuan ini menyebabkan jumlah uang pengganti “boleh tidak sama banyak atau lebih sedikit apabila dibandingkan dengan kerugian keungan negara atau perekonomian negara” yang timbul akibat tindak pidana korupsi.

Gambaran mengenai keadaan perundang-undangan korupsi yang demikian itu sudah barang tentu memberi kontribusi yang signifikan terhadap timbulnya “dilema” dalam melakukan pemberantasan korupsi. Dibutuhkan kebijakan legislatif yang mereformasi secara total perundang-undangan tersebut.

Keadaan Kelembagaan Pemberantasan Korupsi

Kelembagaan yang berhubungan dengan pemberantasan tindak pidana korupsi, memiliki sejumlah kelemahan sistemik dalam melakukan tugas, fungsi, wewenang dan tanggungjawabanya. Kelemahan sistemik tersebut meliputi beberapa aspek penting, baik dari segi preventif maupun represifnya.

Pertama, masalah kelembagaan yang berhubungan dengan pencegahan tindak pidana korupsi. Istilah “pemberantasan korupsi” sebenarnya mencakup dua aspek, yaitu “mencegah” dan “menindak” terjadinya tindak pidana korupsi. Dengan demikian, baik tindakan-tindakan yang sifatnya preventif maupun tindakan-tindakan represif sama pentingnya dalam menghadapi korupsi. Persoalannya, sistem peradilan pidana Indonesia, yang desain prosedurnya dirancang dalam KUHAP (Mardjono Reksodiputro: 1997), hanya menentukan hal-hal yang sifatnya represif. “The aim criminal justice is first and foremost, to repress criminal conduct” (Eugene Mclauglin dan John Muncie: 1996). Sekalipun ada fungsi preventifnya, hanya merupakan preventif secara tidak langsung, yaitu prevensi khusus sebagai efek jera dari pemidanaan. Sistem peradilan pidana tidak dirancang untuk mengatasi “perbuatan” yang berpotensi menjadi tindak pidana korupsi. Artinya, fungsi preventif langsung tidak menjadi perhatian. Pencegahan kejahatan, termasuk tindak pidana korupsi, mestinya merupakan “imunisasi” yang dilakukan sebelum kejahatan dilakukan.

Sejauh ini kewenangan melakukan pencegahan korupsi terutama hanya dimiliki KPK. Kewenangan KPK melakukan “koordinasi pemberantasan korupsi” meliputi bukan hanya aspek represif (penyelidikan penyidikan, dan penuntutan) tetapi juga aspek preventif (pencegahan). Pencegahan terjadinya suatu tindak pidana, termasuk tindak pidana korupsi, bukan hanya berarti sebagai pencegahan pasif yaitu pencegahan melalui pemberdayaan sistem peradilan pidana, tetapi juga pencegahan aktif, yaitu pencegahan melalui implementasi prinsip-prinsip “clean government” dan “good governance.” Oleh karena itu, kebijakan berkenaan dengan pencegahan tindak pidana korupsi, bukan hanya menempatkan KPK sebagai koordinator dalam penegakan hukum terhadap tindak pidana korupsi, tetapi lebih jauh lagi melakukan koordinasi dengan berbagai lembaga negara dan lembaga pemerintah, baik di pusat maupun di daerah, dalam mendorong pelaksanaan pemerintahan yang bersih dan bebas dari praktek-praktek korupsi, kolusi dan nepotisme.

Selain dalam Undang-Undang KPK, kebijakan pencegahan tindak pidana belum tercermin dalam peraturan perundang-undangan yang berhubungan dengan lembaga-lembaga penegak hukum. Dalam Undang-Undang Kepolisian, masalah pencegahan tindak pidana hanya ditempatkan secara umum berkenaan dengan ketertiban dan ketentraman masyarakat. Sementara dalam Undang-Undang No. 16 Tahun 2004 Tentang Kejaksaan Republik Indonesia masalah ini nyaris tidak disinggung. Demikian pula halnya, dengan berbagai undang-undang yang berhubungan dengan pengawasan pelaksanaan pemerintahan secara umum, baik di pusat maupun di daerah, maupun undang-undang yang terkait dengan pengawasan pengelolaan keuangan negara. Pada umumnya belum merumuskan dengan tegas tentang keterkaitannya dengan kebijakan pencegahan tindak pidana korupsi, apalagi menghubungkannya dengan kewenangan KPK melakukan koordinasi dalam upaya-upaya pencegahan tindak pidana korupsi. Dengan demikian, sistem hukum Indonesia belum sepenuhnya dibangun dalam kerangka semangat pencegahan dan penanggulangan (pemberantasan) tindak pidana korupsi.

Sehubungan dengan hal itu, sebagai bagian dari pelaksanaan tugas pencegahan tindak pidana korupsi, KPK mempunyai tugas menyelenggarakan program pendidikan anti korupsi pada setiap jenjang pendidikan. Tugas ini akan menemui banyak kendala, terutama berkenaan dengan belum terakomodir dalam Undang-Undang No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional. Padahal sebagai undang-undang yang lahir kemudian setelah Undang-Undang KPK mestinya semangat ini telah dirumuskan secara ekplisit.

Selain itu, sekalipun secara terbatas telah diatur tentang tindakan-tindakan pencegahan tindak pidana korupsi, baik dalam Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, Undang-Undang Komisi Pemberantasan Korupsi, maupun secara tidak langsung undang-undang administratif, seperti Undang-Undang Pemeriksanaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, Undang-Undang Pembendaraan Negara dan Undang-Undang Keuangan Negara, tetapi pengaturan yang mendukung upaya pencegahan penyalahgunaan wewenang terutama dalam pelayanan pubilk, masih sangat diperlukan.

Kedua, masalah kelembagaan yang berhubungan dengan penindakan (represi) tindak pidana korupsi. Sejauh ini tindakan represif tindak pidana korupsi dapat dilakukan dengan dua jalur (catatan: hal ini tidak ada hubungannya dengan “double track system” dalam pemidanaan), yang sebut sajalah sebagai “jalur regular” dan “jalur ad hoc”. Jalur regular dalam hal ini dengan memberdayakan sistem peradilan pidana yang umum, yang berhulu pada pelaksanaan fungsi (penyelidikan dan) penyidikan oleh Kepolisian dan Kejaksaan dan bermuara pada pelaksanaan pemeriksaan di sidang pengadilan di Pengadilan Negeri (dan pelaksanaan pidananya, dalam hal putusan akhirnya berisi pemidanaan oleh eksekutif). Sementara itu, jalur ad hoc dikomandoi Komisi Pemberantasan Krupsi (KPK), baik fungsi penyelidikan, penyidikan maupun penentutan berada ditangan lembaga ini, yang bermuara pada pemeriksaan di sidang pengadilan pada Pengadilan Khusus Tindak Pidana Korupsi.

Sejauh ini, kewenangan, fasilitas, pendanaan maupun kinerja yang dimiliki law enforcement agency dalam pemberantasan korupsi ini, sangat berbeda antara jalur regular dan jalur ad hoc. Akibatnya terdapat tract record yang sangat berbeda antara keduanya. Tidak satupun perkara korupsi yang diputus bebas atau lepas dari segala tuntutan hukum di Pengadilan Khusus Tindak Pidana korupsi. Sebaliknya sangat sedikit perkara korupsi yang terdakwanya divonis bersalah ketika hal itu diadili di Pengadilan Negeri-Pengadilan Negeri yang mengadilinya. Kondisi yang penuh nuansa disparitas ini membuat kesan “tebang pilih” ataupun “dualisme” pemberantasan korupsi menjadi semakin kental. Pada gilirannya hal ini justru membuat para koruptor yang sementara ini divonis bersalah, menjadi seperti “korban” dari suatu sistem yang tidak berlaku secara adil. Masyarakat, termasuk pers, ikut menyuburkan suasana demikian. Bayangkan “koruptor” menjadi “korban” sistem pemberantasan korupsi yang “tidak adil”. “Korupsi empat milyar saja dipidana sangat berat sampat 10 tahun, sementara yang korupsi ratusan milyar, bahkan triliunan, divonis bebas atau tidak diadili sama sekali. “Dualisme” pemberantasan korupsi mencuat dalam bentuk “dilemma” dan “ironi”.

Belum lagi masalah sumber daya manusia penegak hukum, juga menstimulasi semakin bermasalahnya pemberantasan korupsi di Indonesia. Salah satu masalah yang hingga kini menjadi kendala dalam penegakan hukum tindak pidana korupsi adalah rendahnya profesionalitas aparat. Apabila disikapi secara positif, maka rendahnya profesionalisme ini dapat berakibat “kegagalan” memidana koruptor dengan berbagai sebab. Seperti kekeliruan penyusunan Surat Dakwaan, kegagalan melaksanakan eksekusi pidana karena terpidananya terlanjur melarikan diri, ataupun tidak diperolehkembalinya kerugian keuangan negara karena asetnya terlanjut dilarikan keluar negeri. Namun demikian, dari sisi sebaliknya kurangnya profesionalisme ini dapat berbuah pada terciptanya putusan-putusan yang tidak adil, yang bertentangan dengan asas-asas dasar sistem hukum dan pada gilirannya berhadap-hadapan dengan hak-hak dasar (asasi) manusia, termasuk mereka yang menjadi tersangka/terdakwa/terpidana korupsi.

Kurangnya profesionalisme aparat mencapai puncaknya jika kualitas hakim yang justru menjadi masalah. Sementara kalangan mengatakan hakim-hakim pengadilan umum yang mengadili tindak pidana korupsi terlalu “konservatif”, yang berpandangan “postivistik” dan “legalistik”. Sedangkan hakim-hakim Pengadilan Khusus Tindak Pidana Korupsi “terlalu responsif” yang kadang-kadang menabrak asas-asas hukum yang menjadi fundamen utama hukum pidana Indonesia dan bahkan asas-asas hukum yang telah berlaku secara universal.

Misalnya, dalam kasus korupsi yang melibatkan (mantan) Direktur Utama PT Pupuk Kalimantan Timur (PKT), Pengadilan Negeri Jakarta Selatan memutuskan bahwa keuangan PKT “bukan keuangan negara”, karena dalam undang-undang korupsi “didefinisikan” keuangan negara yang dipisahkan diantaranya “keuangan perusahaan negara”, yaitu “perusahaan yang sebagian atau seluruh sahamnya dimiliki oleh pemerintah pusat”. Mengingat saham PKT adalah milik PT Pupuk Sriwijaya (Pusri) dan Pusri “bukan pemerintah pusat”, maka keuangan PKT “bukan keuangan negara”, sehingga kalaupun terjadi kerugian “bukan tindak pidana korupsi”. Sebaliknya, dalam kasus korupsi “pembukaan hutan untuk kebun sawit sejuta hektar” yang melibatkan Gubernur (non aktif) Kalimantar Timur yang divonnis bersalah sebagai “medepleger” sekalipun “pleger”-nya tidak atau belum diadili. Secara asasi dalam hukum penyertaan tidaklah mungkin “participant” dinyatakan bersalah terlebih dahulu daripada “principal”-nya, kecuali dalam hal pelaku (pleger) belum tertangkap/ diketahui keberadaannya, mempunyai kekebalan diplomatik, ataupun telah meninggal dunia sebelum sempat diadili. Sedangkan putusan yang lebih kontroversial di Pengadilan Khusus Tindak Pidana Korupsi terjadi dalam kasus “busway”. Seorang pejabat birokrasi divonnis sebagai bersalah melakukan tindak pidana korupsi sebagaimana ditentukan dalam Pasal 3 Undang-Undang Korupsi sebagai “pleger” dan “medepleger” adalah seorang pengusaha, sedangkan dalam kasus itu juga yang di-splizing pengusaha tersebut divonnis bersalah melakukan tindak pidana korupsi sebagaimana ditentukan dalam Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang Korupsi sebagai “pleger” dan “medepleger”-nya adalah si-pejabat. Sialnya lagi penuntutn umum KPK tidak mendakwa si-pengusaha sebagai “pleger”, tetapi justru divonnis demikian. Sungguh putusan-putusan ini membuat “porak poranda” asas-asas hukum pidana, yang bukan hanya berlaku di Indonesia tetapi hampir di semua negara-negara beradab.

Masa Depan Pengadilan Khusus Tindak Pidana Korupsi

Pada bulan Desember 2006, melalui tiga putusan yaitu No. 012, 016 dan 019/PUU-IU/2006, Mahkamah Konstitusi mengeluarkan keputusan yang sangat fenomenal berhubungan dengan pemberantasan tindak pidana korupsi di Indonesia. Terutama menyangkut aspek represif tindak pidana tersebut melalui jalur ad hoc. Pada pokoknya amar putusan Mahkamah Konstitusi tersebut menyatakan hal-hal berikut. Pertama, pembentukan Pengadilan Khusus Tindak Pidana Korupsi melalui Undang-Undang No. 30 tahun 2002 bersifat inkonstitusional. Namun demikian, apabila menyatakan Pasal 53 Undang-Undang No. 30 Tahun 2002 bertentangan dengan konstitusi dan karenanya tidak mempunyai kekuatan mengikat sebagai hukum maka proses penanganan perkara korupsi yang telah dan sedang berlangsung di Pengadilan Khusus Tindak Pidana Korupsi akan kehilangan dasar yuridisnya, sehingga untuk itu diperlukan waktu paling lama tiga tahun untuk mempersiapkan peralihan secara mulus. Kedua, tindak pidana korupsi telah melanggar hak asasi sosial dan ekonomi masyarakat adalah kejahatan luar biasa (extra ordinary crime). Ketiga, pembentuk undang-undang harus menyelaraskan Undang-Undang KPK dengan UUD 1945 dan membentuk pengadilan khusus tindak pidana korupsi sebagai pengadilan khusus satu-satunya sistem peradilan tindak pidana korupsi sehingga dualisme sistem peradilan tindak pidana korupsi dapat dihilangkan.

Sementara itu, pemerintah dalam hal ini Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia telah membentuk Tim RUU Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Tim yang diketuai oleh Andi Hamzah tersebut, pada mulanya pembentukan tim ini semata-mata untuk mengantisipasi UNCAC 2003 yang telah diratifikasi dengan Undang-Undang No. 7 Tahun 2006. Jadi mestinya dapat dibedakan dengan Tim RUU Pembentukan Pengadilan Khusus Tindak Pidana Korupsi (yang diintrodusir dalam putusan Mahkamah Konstitusi tersebut telah menyelesaikan tugasnya paling lama tiga tahun). Namun demikian, rupanya adanya putusan Mahkamah Konstitusi sebagaimana dimaksud di atas juga sekaligus digunakan oleh Tim RUU Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi sebagai dasar untuk “menyempurnakan” sistem represif terhadap tindak pidana ini.

Dalam RUU Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi tersebut, ditentukan berbagai hal yang seolah-olah hakim ad hoc dalam pengadilan khusus tindak pidana korupsi yang sementara ini dibawah “payung hukum” Undang-Undang KPK dihapuskan dan diganti menjadi hakim khusus yang disertifikasi. Dalam salah satu pasalnya ditentukan: “perkara tindak pidana korupsi yang diterima jaksa sebagaimana dimaksud ayat (1) (dimana termasuk perkara yang disidik penyidik KPK-pen) dilimpahkan ke Pengadilan Negeri setempat untuk diperiksa dan diputus oleh majelis hakim khusus tindak pidana korupsi”. Ditentukan pula bahwa, “Dalam waktu paling lambat 1 (satu) tahun setelah undang-undang ini diundangkan ditunjuk hakim khusus untuk tindak pidana korupsi pada setiap Pengadilan Negeri”. Sebenarnya, dari rumusan ini tidak ternyata jalur tunggal yang dikehendaki Tim Perancang RUU Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, melainkan pembentukan “kamar” pada Pengadilan Negeri yang khusus memeriksa dan memutus perkara korupsi. Namun demikian, Andi Hamzah menyatakan penghapusan hakim ad hoc dilatarbelakangi oleh dua hal. Pertama, putusan Mahkamah Konstitusi yang memerintahkan pembubaran pengadilan khusus Tindak Pidana Korupsi. Kedua, penyelarasan atau harmonisasi perundang-undangan korupsi yang ada dengan UNCAC 2003 (hukumonline, Selasa 24 April 2007).

Pada dasarnya putusan Mahkamah Kostitusi tidak mengadung perintah pembubaran pengadilan Khusus Tindak Pidana Korupsi, melainkan memerintahkan mengalihkan dasar (pasal) pembentukan Pengadilan Khusus Tindak Pidana Korupsi dari Undang-Undang No. 30 Tahun 2002 Tentang Komisi Pemberantas Korupsi ke dalam suatu undang-undang tersendiri. Selain itu, memang harus diakui bahwa penempatan pasal tentang pembentukan pengadilan Khusus Tindak Pidana Korupsi dalam Undang-Undang Komisi Pemberantasan Korupsi agak sedikit rancu apabila dilihat dari asas kejelasan tujuan dan kesesuaian jenis materi muatan dan judul, suatu undang-undang, sebagaimana dipersyaratkan dalam Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.

Selain itu, jika benar pembubaran Pengadilan Khusus Tindak Pidana Korupsi melalui penghapusan hakim ad hoc juga dilatarbelakangi keinginan untuk menyelaraskan peraturan perundang-undangan nasional dengan UNCAC 2003, maka hal ini menjadi tidak beralasan. UNCAC 2003 tidak pernah mengamantkan “univikasi” pengadilan untuk merespons tindak pidana korupsi, tetapi justru mengakui adanya “divetifikasi” mengenai hal ini. Dengan demikian, bukan pengadilan khusus tindak pidana korupsi yang menjadi persoalan, tetapi dasar pembentukannya yang berada dalam Undang-Undang KPK, penempatan demikian yang inkonstitusional. Konstruksi ini menyebabkan pembentukan pengadilan khusus tindak pidana korupsi dalam Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (yang baru) juga patut dipersoalkan. Bukankah Mahkamah Konstitusi justru mengamanatkan pembentukan Pengadilan Khusus Tindak Pidana Korupsi itu dalam undang-undang tersendiri. Jadi dikeluarkan dari Undang-Undang KPK dan tidak ditempatkan dalam Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Dilihat dari kedudukannya Mahkamah Konstitusi adalah “Polisi Konstitusi”, oleh karena itu amanat UUD Negara Republik Indonesia yang mengamanatkan “pembentukan setiap pengadilan sebagai kekuasaan kehakiman dengan suatu undang-undang” yang menjadi patokan. Lagi pula jika Mahkamah Konstitusi mengamanatkan pembentukan “sistem tunggal” pemberantasan korupsi untuk menghindari “dualisme”, hal itu sudah berada di luar kewenangannya. Jika diperhatikan secara seksama bukan “dualisme” yang seharusnya menjadi masalah, melainkan “standar ganda” yang digunakan dalam melihat tindak pidana korupsi yang harus diperangi. “Standar ganda” ini timbul karena pemahaman yang sangat berbeda antara hakim Pengadilan Khusus Tindak Pidana Korupsi yang notabene didominasi “hakim non karier” atau “hakim ad hoc” itu, dan hakim-hakim pada Pengadilan Negeri yang seluruhnya hakim karier. Kata kuncinya adalah mengadakan “reorientasi pada satu atap” tentang hal ini dan bukan “rekonstruksi dalam satu atap”.

Berdasarkan hal ini RUU Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi yang didalamnya menentukan bahwa perkara tindak pidana korupsi diperiksa dan diputus di Pengadilan Negeri oleh majelis hakim khusus, tidak berarti “terhalang” membentuk Pengadilan Khusus Tindak Pidana Korupsi. Pengadilan Khusus Tindak Pidana Korupsi dapat saja dibentuk dengan undang-undang tersendiri dan untuk perkara-perkara korupsi yang sifatnya “extra ordinary”, mengingat banyak juga perkara korupsi yang ringan sifatnya (trivial case) yang menjadi kopentensi pengadilan umum, sekalipun untuk kesatuan persepsi disidangkan oleh majelis hakim khusus tindak pidana korupsi.

Penutup

Berbagai keadaan yang penulis gambarkan di atas, merupakan sebagian dari faktor-faktor yang mendorong perlunya pembaharuan peraturan perundang-undangan tentang pemberantasan korupsi di Indonesia. Namun demikian, hal itu tidak selalu dengan berarti dengan mengadakan univikasi proses perkaranya di pengadilan. Sebaiknya dari sekarang dihindari penggunaankata “dualisme” dalam terma pemberantasan korupsi. Mengingat hal itu semakin memperkukuh adanya “standar ganda” dalam pemberantasan korupsi. Namun demikian, penggunaan “dua jalur” dalam merepresi tindak piana ini tidak pernah ada salahnya. Belum lagi keharusan untuk digunakannya pendekatan komprehensif mengenai hal ini, yang bukan saja menintikberatkan pada pendekatan hukum. Mendekati korupsi harus dilakukan secara komprehensif, baik pendekatan hukum, pendekatan moralistik pendekatan keamanan, pendekatan edukatif dan pendekatan sosio kultural (Romli Atmasasmita: 2004). Suatu masalah yang sangat “liat” untuk didekati.

Bahan Acuan

Andi Hamzah. Pemberantasan Korupsi; Melalui Hukum Pidana Nasional dan Internasional. Jakarta; Pusat Studi Hukum Pidana Universitas Trisakti, 2004

Bagir Manan. Sistem Peradilan Berwibawa (Suatu Pencarian). Yogyakarta: FH UII Press, 2005.

Barda N. Arief. Masalah Penegakan Hukum & Kebijakan Penanggulangan Kejahatan. Bandung: Citra Aditya Bakti, 2001.

C. F. G. Sunaryati Hartono. Business and The Legal Profession in an Age of Computerization and Globalization. Jakarta: Yayasan Hak Asasi Manusia, Demokrasi dan Supremasi Hukum, 2000.

Eugene Mclauglin dan John Muncie. Controlling Crime. London; Sage, 1996

Gap Analysis Study Report; “Identification of Gaps between Laws/Regulations of the Republic of Indonesia and the United Nations Convention Against Corruption”. Jakarta: KPK, 2006.

K. D. Gaur (ed.). Criminal Law & Criminology. Deep& Deep Publication, 2002.

Mardjono Resodiputro. Bunga Rampai permasalahan dalam Sistem peradilan Pidana. Jakarta: Pusat Pelayanan Keadilan dan Pengabdian Hukum, 1997

Muladi. Demokratisasi, Hak Asasi Manusia, dan Reformasi Hukum di Indonesia. Jakarta: The Habibie Center, 2002.

Reformasi Hukum di Indonesia; Hasil Studi Perkembangan Hukum-Proyek Bank Dunia. Jakarta: Cyberconsult, 1999.

Romli Atmasasmita. Pengantar Hukum Kejahatan Bisnis. Jakarta: Prenada Media, 2003.

-------------------------. Sekitar Masalah Korupsi; Aspek Nasional dan Aspek Internasional. Bandung: Mondar Maju, 2004.

The World Bank. Combating Corruption in Indonesia; Enhancing Accountability for Development . Jakarta: The World Bank, 2004.



¥Makalah dalam Seminar Nasional Pemberantasan Korupsi, Universitas Jember 28 April 2007.

Penulis adalah Dosen/Ketua Bagian Hukum Pidana pada Fakultas Hukum Universitas Muhammadiyah Jakarta, Direktur Eksekutif Lembaga Pemberdayaan Hukum Indonesia, Domestic Consultant Gap Analysis Rules and Regulation Indonesia versus UNCAC 2003 pada Komisi Pemberantasan Korupsi, Ketua Tim Anotasi Yurisprudensi Tentang Tindak Pidana Terhadap Kekayaan Negara pada Badan Pembinaan Hukum Nasional, Anggota Tim Perancang KUHP padaDepartemen Kehakiman dan Hak Asasi Manusia Tahun 2004.

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar